Gemeentelijke risico's

Risico’s ter berekening van de hoogte van de algemene reserve

In de onderstaande tabel zijn de grote risico’s, de kans dat deze zich voordoen en kosten die daar mee zijn gemoeid, opgenomen, ter berekening van de wenselijke hoogte van de algemene reserve. Om de wenselijke hoogte van het weerstandsvermogen te berekenen, hebben we de grootste risico’s die de gemeente loopt in beeld gebracht.

REMU-claim
Het risico wat buiten deze inventarisatie valt, heeft te maken met het verkoopproces van Eneco. Bij de verkoop van de aandelen in Eneco Groep N.V. (hierna Eneco) in 2020 is de koper gevrijwaard van de claim van de oud-aandeelhouders van REMU N.V. (hierna REMU). Samenvattend stelt REMU dat Eneco door het juridisch verzet tegen de Splitsingswet verhinderd heeft dat Eneco vóór 31 december 2010 geprivatiseerd is en dat REMU daardoor een contractueel afgesproken privatiseringsvergoeding niet ontvangen heeft. Eneco betoogt op hoofdlijnen dat Eneco, inclusief REMU, niet vóór 31 december 2010 verkocht is en dat de aandeelhouders daartoe ook geen plan hadden. De hoogte van claim bedraagt nominaal EUR 133 miljoen. De totale claim bedraagt het nominale bedrag vermeerderd met de wettelijke handelsrente vanaf 1 juli 2009. De rechtbank heeft alle vorderingen afgewezen, vervolgens is er wel hoger beroep aangetekend door de eisers. Het is de juridische inschatting dat het gerechtshof niet anders zal oordelen, waarmee de kans zeer klein is op dit risico. Omdat de verkoopopbrengst van Eneco nog niet meegenomen is in de begroting, wordt dit risico ook nog niet gekwantificeerd.
                                        bedragen x € 1 mln.

Als alle risico’s worden opgeteld, wordt er uitgekomen op een benodigde algemene reserve van ca.
€ 198 mln. De algemene reserve hoeft echter geen omvang van € 198 mln. te hebben. Het is zeer onwaarschijnlijk dat al deze tegenspoed tegelijkertijd optreedt. Er zijn allerlei scenario’s mogelijk. Het onderzoeken van alle verschillende scenario’s is gebeurd met het risico-cumulatiemodel. Dit werkt als volgt: in een simulatie is aan de hand van een kansberekening een verdeling van de risico’s gemaakt die laat zien dat het zeer onwaarschijnlijk is dat alle risico’s tegelijkertijd zullen optreden. Om het weerstandsvermogen te baseren op een zekerheidspercentage van 100% is dus iets té voorzichtig. Er blijft dan onnodig geld gereserveerd voor een statistisch erg onwaarschijnlijk scenario. In plaats van 100% wordt daarom gekozen voor een zekerheidspercentage van 95%. Daarnaast wordt er rekening mee gehouden of een risico zich incidenteel of structureel voordoet. Wanneer een potentieel risico zich incidenteel voordoet, krijgt dit risico een wegingsfactor van 1. Wanneer een risico zich potentieel structureel voordoet krijgt dit risico een wegingsfactor van 1,5. Dit betekent dat het college dan anderhalf jaar de tijd heeft om een oplossing te vinden voor het voorgedane risico.

Uit de berekening volgt dat de hoogte van het weerstandsvermogen € 59,8 mln. moet zijn. Dit bestaat uit de hoogte van de algemene reserve van € 59,0 mln. en de post onvoorzien van € 0,8 mln. Bij de Voorjaarsnota was het beschikbare weerstandsvermogen € 71,4 mln. (1-1-2019), zijnde de stand van de algemene reserve. Toen heeft er een herijking van het weerstandsvermogen plaats gevonden, waarbij € 4,6 mln. onttrokken is aan de algemene reserve. Op basis van de laatste inschatting van het benodigde weerstandsvermogen, kon er nogmaals € 7,8 mln. vrijvallen voor het algemeen kader. Deze € 7,8 mln. is ingezet als onderdeel van deze begroting.

Een belangrijk voordeel van het opnemen van deze risico’s in dit model is dan ook dat rekening gehouden wordt met deze combinatie van kansen. Als voor ieder risico een afzonderlijke reserve zou worden gevormd, zou in totaal een hoger bedrag opzij gezet moeten worden, omdat dan per afzonderlijk risico wordt gerekend. Rekenen met de combinatie van kansen leidt per saldo tot een lager benodigd weerstandsvermogen.

De opgenomen risico’s zijn:

Rampen en zware ongevallen  (kans 1%, impact € 63,5 mln.)
De gemeente spaart niet voor risico's van (natuur)rampen (of ander groot onheil) die Den Haag kunnen treffen (watersnood, extreme weersomstandigheden, epidemieën, etc.). Hoewel de kans hierop klein is, is de schade die het gevolg kan zijn van een dergelijke gebeurtenis aanzienlijk, zo hebben we bijvoorbeeld gezien bij de vuurwerkramp in Enschede. Doordat de kans op een dergelijke ramp klein is, is het effect op het benodigde weerstandsvermogen beperkt.

Eigen risico verzekeringen (kans 10%, impact 5,4 mln.) 
De gemeente heeft een hoog eigen risico op verzekeringspolissen afgesloten, omdat dit per saldo financieel voordeliger is. Deze keuze bevat desalniettemin een risico. Wanneer zich verschillende calamiteiten tegelijk voordoen is de totale eigen bijdrage van de gemeente hoger dan in de reguliere begroting kan worden opgevangen. Bovendien heeft de gemeente ervoor gekozen de fraude- en berovingsverzekering in eigen beheer te nemen omdat de premie hiervan niet opweegt tegen het risico. Het maximale risico dat de gemeente loopt is € 5,4 mln. De kans dat zich dit risico voordoet is klein.

Grote projecten (kans 25%, impact 25 mln.)
De gemeente voert projecten om de gestelde beleidsdoelen te behalen. Dit komt altijd tegen een zeker financieel risico dat vooral zichtbaar is bij grote ruimtelijke- en ICT-projecten. In de komende jaren zal de gemeente voor € 1,19 mld. aan investeringen doen (voor ca. 3/4e deel met gemeentelijke middelen gefinancierd) in infrastructuur, scholen, vastgoed, ICT, etc. Binnen projecten vindt risicomanagement plaats. Dit betekent dat risico’s periodiek worden herijkt en dat wordt gestuurd om te voorkomen dat risico’s optreden. Voor onafwendbare risico’s kan aanspraak worden gedaan op het budget onvoorzien dat bij elk project beschikbaar wordt gesteld. In de P&C documenten wordt gerapporteerd over de ontwikkelingen. De raad heeft de mogelijkheid om grote projecten aan te wijzen als GRIP project. Voor deze projecten wordt ieder halfjaar een voortgangsrapportage aangeboden met het verloop van uitgaven, risico’s en reserves.

Den Haag stuurt met deze toegelichte methodiek op het tot een goed einde brengen van grote projecten. Dit biedt geen absolute zekerheid, er is altijd een mogelijkheid dat tegenvallers (of meevallers) ontstaan op individuele grote projecten. Dat kunnen bouwkosten betreffen, maar ook de gevolgen voor de exploitatie van nieuwe voorzieningen.

Als extra maatregel nemen we daarom een risico op voor grote projecten in het weerstandsvermogen van de gemeente Den Haag. De omvang van het risico bij optreden wordt gewaardeerd op € 25 mln. (dit betreft ca. 2,5% van de investeringsportefeuille) en de kans van optreden wordt ingeschat op 25%.
Er is geen verwachting dat projecten niet binnen budget kunnen worden afgerond, maar als dit toch optreedt, kan de gemeente tegenvallers van grote projecten opvangen. Door met dit risico rekening te houden blijft de gemeente financieel deugdelijk, terwijl tegelijker tijd op voorhand geen onnodig beslag op de schaarse beschikbare middelen hoeft te worden gelegd.

Stijging marktrente ( kans 10%, impact 5 mln.)
De gemeente sluit langlopende lenigen af ter financiering van investeringen. Ultimo 2019 had de gemeente ruim € 1,413 miljard aan langlopende leningen afgesloten. Momenteel is de rente waartegen de gemeente leent historisch gezien relatief laag. Als de rente stijgt, moet de gemeente meer rente betalen. Dit risico wordt beperkt doordat de gemeente meerdere lang lopende lineaire leningen heeft afgesloten, waardoor bij een rentestijging het effect daarvan vertraagd wordt. Op basis van de huidige verwachtingen blijft de rente tot medio 2020 laag. Daarnaast drukt de voorgenomen verkoop van Eneco in de eerste jaren de gemeentelijke financieringsbehoefte. Ondanks deze risico beperkende maatregelen en omstandigheden, dient de gemeente rekening te houden met een resterend risico op een stijgende rente. Gegeven de Haagse situatie houdt de gemeente rekening met een risico van een stijging van de rente over de gemeentelijke leningenportefeuille van 0,5 procentpunt.

Risico jeugdhulp Openeinderegeling en Veilig Thuis (kans 60%, impact 10 mln.)
Per 1 januari 2015 heeft de gemeente de verantwoordelijkheid van de jeugdhulp overgenomen van het Rijk. Dit is gepaard gegaan met een budgetkorting. Het Rijk beziet in de komende jaren de verdelingsmethodiek van de budgetten over de gemeenten. Ook is de hoogte van het macrobudget voor jeugdzorg onderwerp van gesprek tussen gemeenten en het Rijk. Verder is sprake van een open-einde-regeling; geen budgetplafond en de gemeente biedt indien noodzakelijk jeugdhulp.

De gemeente Den Haag verzorgt circa 25% van de verwijzingen naar jeugdhulp. De rest van de verwijzingen wordt – zoals wettelijk toegestaan – gedaan door huisartsen, gecertificeerde instellingen (GI’s), rechters en medisch specialisten. De inkoop van de gespecialiseerde jeugdhulp wordt regionaal, via het Inkoopbureau H10, geregisseerd. Het voorgaande beperkt de mogelijkheid om te sturen op lasten. De afgelopen jaren laten grote schommelingen zien in het lastenpatroon van de gemeente.

Bij de jeugdhulp zijn de kosten circa € 20 mln. hoger in 2018, o.a. verklaard door zwaardere hulp en door hogere tarieven in 2018 t.o.v. 2017 vanwege de harmonisering van tarieven. Naar verwachting werken deze effecten in ieder geval in 2019 door. Het tekort in 2018 is voor € 11 mln. gedempt door de inzet van incidentele middelen zoals die voor preventie jeugdhulp in het coalitieakkoord. Om het inzicht in de financiële- en de resultaateffecten te vergroten heeft de gemeente eind 2017 een Taskforce ingericht. In 2018 is onder meer bereikt dat declaraties eerder worden ingediend.
Met behulp van deze taskforce heeft het nieuwe college in deze meerjarenbegroting een pakket van maatregelen opgenomen waarmee de begroting op een realistisch niveau is gebracht. Dit neemt niet weg dat het een open-einde-regeling blijft en de effectiviteit van de maatregelen zich in de praktijk nog moeten bewijzen. Het risico kan echter wel significant neerwaarts worden bijgesteld; zowel voor het bedrag als voor de kans van optreden.

Btw-compensatiefonds ( kans 35%, impact 10 mln.)                                       
Het Rijk heeft een maximum gezet op het btw-compensatiefonds. Bij een aantrekkende economie, bij meer uitbestedingen of bij grote investeringen van gemeenten, is de kans reëel dat de gemeenten meer btw bij het Rijk declareren dan er in het btw-compensatiefonds zit. Het Rijk dekt dat tekort op het btw-compensatiefonds dan met een uitname uit het gemeentefonds. Het maximale risico voor alle gemeenten samen schatten we op 10% van het btw-compensatiefonds van € 2,3 mld.. Het Haagse aandeel daarvan is 4,5%. Waarmee het Haagse aandeel op afgerond € 10 mln. komt.

Btw Sport ( kans 75%, impact 2,5 mln.)     
Per 1 januari 2019 heeft het nieuwe kabinet besloten de Nederlandse BTW-sportvrijstelling te verruimen als gevolg van het arrest van het Europese Hof van Justitie (Bridport and West Dorset Golf Club). Door deze wetswijziging vervalt het recht op aftrek van btw voor gemeenten en niet-winstbeogende exploitanten van sportaccommodaties. Het gevolg hiervan is voor de gemeente dat betaald BTW op haar inkopen gerelateerd aan Sport een kostenpost vormt. Voor de Rijksoverheid betekent de verruiming van de BTW-sportvrijstelling een structurele extra belastingopbrengst. Omdat de wetswijziging direct voortvloeit uit Europese regelgeving en het (dus) geen bezuinigingsmaatregel is, heeft het huidige kabinet eerder al aangegeven dat de opbrengst van deze extra belastingmaatregel terug dient te vloeien naar de gedupeerden. De gemeenten kunnen gebruik maken van een compensatieregel (Regeling specifieke uitkering sport, SPUK) waarbij een landelijk plafond van € 153 mln. is vastgesteld. Afhankelijk van de landelijk ingediende compensatieverzoeken en de werkelijke lasten die worden verantwoord in de SISA-verantwoording vindt wellicht nog een herziening van het ingediende compensatieverzoek van het BTW nadeel plaats van de gemeente.

Afname WSW in relatie tot rijksbijdrage (kans 80%, impact 2 mln.)    
De Wet op de Sociale Werkvoorziening is in 2015 opgegaan in de Participatiewet. Hierdoor komen er geen nieuwe instroom WSW-ers meer en daalt het aantal WSW-ers als gevolg van overlijden, pensionering en overige uitstroom geleidelijk. Hiermee samenhangend daalt ook de rijksbijdrage. Het risico bestaat dat deze daling van de rijksbijdrage sneller verloopt dan de afname van het aantal WSW-ers. Het financiële effect van dit risico is ingeschat op € 2 mln. structureel.

Wmo Open-einde-regeling (kans 60%, impact 10 mln.)
Allereerst is er bij de Wmo sprake van een open-einde-regeling. Aan burgers die ondersteuning nodig hebben moet zorg worden verstrekt. Als gemeente hebben we een zorgplicht (Wmo). We moeten passende hulp verlenen aan Hagenaars die dit nodig hebben. Op het onderdeel Wmo voorzieningen is het tekort in 2018 circa € 17 mln. Vooral bij maatwerkarrangementen (zorg in natura) wordt het effect van de vormvrije melding (conform de bedoeling van de wetgever) en afschaffing eigen bijdrage dagbesteding en begeleiding zichtbaar. Hierdoor wordt aanzienlijk meer gebruik gemaakt van voorzieningen. Gedurende het jaar 2018 is een grote toename te zien in het toewijzen van voorzieningen, vooral voor begeleiding en dagbesteding (van circa 4.700 gemiddeld in 2017 tot circa 5.700 gemiddeld in 2018). De komende jaren is (de uitwerking van) Rijksbeleid een onzekere factor. Het gaat dan om zaken als eventuele compensatie vanuit het Rijk voor tekorten in het sociaal domein, uitwerking van nieuwe verdeelmodellen van Rijksmiddelen en de uitwerking van nieuw beleid. Specifiek is de landelijke invoering van het abonnementstarief een risico. Daardoor betalen alle huishoudens een vaste (niet inkomensafhankelijke) eigen bijdrage voor Wmo voorzieningen. Huishoudens met hogere inkomens die tot voor kort voorzieningen op eigen kracht regelden, krijgen hierdoor een prikkel om van Wmo voorzieningen gebruik te gaan maken, waar een aanzuigende werking vanuit kan gaan.

Om het inzicht in de financiële- en de resultaateffecten te vergroten heeft de gemeente eind 2017 een Taskforce ingericht. Met behulp van deze taskforce heeft het nieuwe college in deze meerjarenbegroting een pakket van maatregelen opgenomen waarmee de begroting op een realistisch niveau is gebracht. Dit neemt niet weg dat het een open-einde-regeling blijft, de effectiviteit van de maatregelen zich in de praktijk nog moeten bewijzen en onzekerheden vanuit het Rijksbeleid aanwezig blijven.

Herverdeling Gemeentefonds (kans 80%, impact 8 mln.)    
Het gemeentefonds is één van de belangrijkste inkomsten voor de gemeente Den Haag. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is voornemens per 2021 de verdeling van het gemeentefonds volledig te herzien. De omvang van de vaste bedragen voor de G4-gemeenten wordt daarbij ter discussie gesteld. Het is iets waarschijnlijker dat Den Haag er bij deze herverdeling als nadeelgemeente uit zal komen dan dat het een voordeelgemeente zal zijn. Als verwacht risicobedrag is € 8 mln. structureel opgenomen, met kans van 80%.

Accres Gemeentefonds (kans 65%, impact 18 mln.)          
In de Voorjaarsnota 2019 is de raming voor het gemeentefonds ongeveer € 20 mln. verlaagd. Het risico verandert daarbij niet, en is ook voor 2020 65% met een impact van € 18 mln. structureel. In het coalitieakkoord 2019-2022 ‘Samen voor de Stad’ (RIS 304121) is nadrukkelijk notie gemaakt van dit risico. De trap-op-trap-af systematiek zorgt voor ongewenste schommelingen in verreweg de grootste inkomstenpost, met jaarlijks circa € 1,2 mld., van de gemeente. Den Haag dringt er bij het Rijk op aan om tot een meer solide raming van het gemeentefonds te komen. De algemene groei ervan, het zogeheten accres, is echter voortdurend onzeker. We onderzoeken daarom (samen met het Rijk) de mogelijkheid om de nieuwe systematiek aan te passen. Dit moet meer rust geven in de begroting en ad hoc aanvullende maatregelen voorkomen.

Loon- en prijsbijstelling ( kans 70%, impact 6 mln.)               
Het Rijk gaat in de meicirculaire 2019 uit van een lager accres gemeentefonds door een lagere loon- en prijsbijstelling dan de gemeente waarschijnlijk benodigd heeft. Voor 2021 en verder houdt de gemeente rekening met een loonstijging van 0,5%. De inflatieverwachting voor die jaren bedraagt 1,5%. Als de loonstijging de prijsontwikkeling bijhoudt ontstaat er een gat in de begroting. Dit risico wordt ingeschat op 1% van de salarislastenbegroting van de gemeente Den Haag (totaal is ca. € 600 mln.). Dit betekent een financiële impact van € 6 mln. structureel met een kans van 70%.